A implementação da Reforma Tributária sobre o consumo, introduzida pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada, em parte, pela Lei Complementar nº 214/2025, inaugura um período de transição que, embora orientado à simplificação e racionalização do sistema, revela desde logo relevantes zonas de incerteza jurídica. Dentre elas, destaca-se a controvérsia relativa à inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS, questão que evidencia uma lacuna normativa com potencial de gerar impactos estruturais na tributação sobre o consumo.
A LC nº 214/2025, ao disciplinar os novos tributos, não veiculou previsão expressa quanto à sua exclusão das bases de cálculo dos tributos indiretos atualmente vigentes, como o ICMS, o ISS e o IPI. Essa omissão rompe com a lógica de clareza normativa que se esperava de um diploma estruturante e impõe ao intérprete a necessidade de recorrer à disciplina geral da base de cálculo do ICMS, prevista no art. 13 da Lei Complementar nº 87/1996, segundo a qual o imposto incide sobre o valor da operação, compreendendo todos os encargos que integram o preço cobrado do adquirente, inclusive tributos.
A partir dessa premissa, e na ausência de vedação expressa, abre espaço para a interpretação de que, uma vez exigíveis, o IBS e a CBS tenderiam a compor o valor da operação e, consequentemente, a base de cálculo do ICMS. Esse entendimento já se manifesta no âmbito administrativo. À título de exemplo, cita-se a resposta à Consulta Tributária nº 32303/2025 da SEFAZ/SP, em que a fazenda estadual, afirma que tais tributos, quando exigíveis, devem ser incluídos na base de cálculo do imposto estadual, por integrarem o preço da operação.
Não obstante, o próprio fisco paulista estabelece distinção relevante quanto ao exercício de 2026. Considerando que, nesse período, o IBS e a CBS operam sob alíquotas meramente experimentais, sem exigência efetiva de recolhimento — e com eventual compensação por meio de PIS e COFINS —, conclui-se que não há acréscimo econômico real ao contribuinte. Por essa razão, especificamente em 2026, tais valores não integram a base de cálculo do ICMS. Trata-se, portanto, de uma solução excepcional, fundada na ausência de onerosidade, e não em comando legal expresso.
O cenário, contudo, está longe de ser uniforme. Ainda que diversos estados tenham adotado orientação semelhante para o ano de 2026, há clara sinalização de que, a partir do momento em que IBS e CBS se tornarem efetivamente exigíveis, prevalecerá a lógica de sua inclusão na base do ICMS. Essa fragmentação interpretativa entre os entes federativos aprofunda a insegurança jurídica e reabre o debate sobre a incidência de tributo sobre tributo, fenômeno historicamente combatido no sistema tributário brasileiro.
É nesse ponto que a controvérsia assume contornos constitucionais mais densos. A inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS tensiona princípios estruturantes, como a legalidade e a não cumulatividade, além de colidir com os vetores da própria reforma, notadamente a neutralidade e a transparência. A discussão dialoga, ainda que com especificidades próprias, com o precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 69 do STF, no qual se assentou que o ICMS não integra a base de cálculo do PIS e da COFINS por não constituir receita própria do contribuinte, mas mero ingresso transitório.
A lógica ali consolidada — de que valores que não se incorporam ao patrimônio do contribuinte não podem compor a base de cálculo de outros tributos — projeta efeitos relevantes sobre o debate atual. Nesse sentido, a eventual inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS pode ser interpretada como um movimento de esvaziamento dessa construção jurisprudencial, reabrindo uma discussão que se imaginava superada. Trata-se, portanto, de um potencial retrocesso sob a ótica da coerência sistêmica e da racionalidade tributária.
Diante desse cenário de incerteza, ganha especial relevância o Projeto de Lei Complementar nº 16/2025, atualmente em tramitação, que busca justamente suprir a lacuna normativa deixada pela LC nº 214/2025. O projeto propõe alteração tanto na LC nº 214/2025 quanto na LC nº 87/1996, com o objetivo de explicitar que o IBS e a CBS não integram a base de cálculo dos tributos previstos nos arts. 153, 155 e 156 da Constituição Federal, em consonância com os arts. 149-B, 156-A e 195, § 5º.
A proposta legislativa visa, assim, assegurar a aplicação do princípio da neutralidade tributária, previsto no § 1º do art. 156-A da Constituição, bem como evitar a reintrodução de efeitos cumulativos no sistema. Ao prever expressamente que tais tributos não compõem as bases de cálculo do IPI, do ICMS e do ISS, o PLP nº 16/2025, busca restabelecer a coerência do modelo de tributação sobre valor agregado, alinhando-o aos fundamentos que orientaram a reforma.
Enquanto não há definição legislativa, contudo, o ambiente permanece marcado por incerteza e risco. A ausência de uniformidade entre os entes federativos, somada à lacuna normativa e à potencial colisão com princípios constitucionais, indica que a controvérsia tende a ser judicializada em larga escala. Nesse contexto, o tema se consolida como um dos principais focos de atenção do novo sistema tributário brasileiro, com potencial para se tornar aquilo que já se anuncia como uma das grandes teses tributárias da próxima década.
Em conclusão, a análise da inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS durante a transição evidencia não apenas um problema interpretativo, mas uma questão estrutural do novo modelo tributário. Se, por um lado, o ano de 2026 apresenta relativa estabilidade em razão da ausência de onerosidade efetiva, por outro, os períodos subsequentes permanecem abertos a disputas jurídicas relevantes, cuja solução dependerá, em última instância, da atuação do legislador e do controle jurisdicional.
Diante desse cenário, impõe-se aos contribuintes — especialmente às empresas inseridas em cadeias operacionais mais complexas — uma postura ativa de acompanhamento e gestão do risco tributário. A indefinição normativa e a sinalização de possíveis interpretações ampliativas por parte dos fiscos recomendam não apenas cautela, mas antecipação estratégica, inclusive com a avaliação da viabilidade de medidas judiciais preventivas destinadas a afastar a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS. Trata-se de um momento em que o planejamento tributário deixa de ser apenas uma ferramenta de eficiência fiscal para assumir papel central na proteção patrimonial e na previsibilidade das operações. Em um ambiente de transição e elevada incerteza, não reagir à tributação, mas se antecipar a ela, pode representar um diferencial competitivo relevante. A adequada leitura desse novo cenário — aliada a uma atuação jurídica estruturada — permite ao contribuinte não apenas mitigar riscos, mas também utilizar a estratégia tributária como instrumento legítimo de crescimento e segurança empresarial.